上海房产纠纷律师:农村土地征用补偿热点与难点

　　热点一：土地补偿款所有权问题。

　　要弄清楚土地补偿款的所有权问题首先必须搞清土地补偿款的性质。土地补偿费是国家或其他用地单位依法征地后一次性补偿给被征用单位的补偿费用。

　　我国《土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，《土地管理法实施条例》第26条第1款明确规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”从以上的法律规定可以看出，土地补偿费的所有权性质应是集体组织所有权，即归该集体组织范围内的劳动群众集体所有。换言之，土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部全体成员。根据集体财产的特点，土地补偿费具有集体财产性质，它就有别于公有财产和共有财产。公有和共有系不同的两个概念：共有财产的主体是两个或两个以上的共有人，各个共有人依法律的规定或约定享有所有权，他们是共有财产的所有人;而公有则不同，公有财产的主体是单一的，在我国根据宪法规定，国家所有的财产和集体所有的财产，都是社会主义公有财产。因此，土地补偿费是属于集体所有的公有财产，而不是属于私有的共有财产，土地补偿费是因集体土地的被征用造成土地的流失而取得，其归集体所有的性质，构成土地补偿费分配的基础，它决定了分配的程序和分配的范围，即土地补偿费的分配由全体村民决定，分配的范围在农村村民集体组织内部。

　　《物权法》第五十九条农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。土地补偿费等费用的使用、分配办法应当依照法定程序经本集体成员决定。由此得出结论，除地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有外，土地补偿和安置补偿归村集体经济组织所有，在村集体内部成员中分配。#p#分页标题#e#

　　在实践中地上附着物及青苗补偿费没有争议。但土地补偿和安置补偿费在发放过程中存在很大分岐。既是当前法律的一项空白,也是当前发放工作中的一个难点。

　　难点一：土地补偿款所有权中大集体与小集体问题。

　　《土地管理法》和《物权法》中都明确规定土地补偿归村集体经济组织所有，但并没有规定是大集体集体经济组织还是小集体集体经济组织所有，所谓大集体就是指被征地单位所在的村，小集体是指被征地单位所在的村民小组。同时也必然牵涉到相关法律问题。

　　《土地管理法》第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

　　《土地承包法》第十二条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。

　　《物权法》第六十二条集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂，依照下列规定行使所有权：

　　(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;

　　(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;

　　(三)属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)集体经济组织代表集体行使所有权#p#分页标题#e#

　　由此不难得出结论，被征用土地有三种形式所有权，1、村集体经济组织或村委会所有;2、村内各集体经济组织或村民小组所有;3、乡镇集体经济组织所有。也就是说根据所有权与收益权对等原则，土地征用补偿款所有权也同样分为三种形式，1、村集体经济组织或村委会所有;2、乡镇集体经济组织所有;3、村内各集体经济组织或村民小组所有。对于前两种形式的补偿款的所有权在实践中并无较大争议，但对于第3条争议极大。

　　焦点一：土地补偿款属村内各集体经济组织或村民小组所有暂无明确法律依据。

　　《土地管理法实施条例》第26条第1款明确规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”

　　就目前而言，还没有一部明确的法律规定已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地被依法征用的土地补偿款，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组所有。这就是说当某村A组土地被征用，B组是否有权分配目前无明确法律依据。同时如何界定是村集体所有还是村民小组所有也无明确法律规定。

　　焦点二、村内各集体经济组织或村民小组法律地位尴尬。

　　《村民委员会组织法》第十条规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”因此村民小组只是村委会的一个下属单位，它不是依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。也就是说村民小组不能作为一个独立法人管理和支配土地补偿款。由此引起的法律纠纷也不能由村民小组承担,这就涉及到诉讼主体问题。土地收益分配纠纷涉及农村集体经济组织这一概念，出现于上世纪80年代。我国现有法律中出现集体经济组织这一概念有，《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国农村土地承包法》，《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”使得集体经济组织与村民委员会是两个并列的概念，两者不是同一个组织，也不是相互交叉的组织。至今法律上没有一个对农村集体经济组织性质、地位、作用作出解释的规定。根据字面的解释，集体经济组织是村民集体管理集体经济而设立的组织，从现实看，其主要形式是农村经济合作社、农村农工商公司。他与村民委员会有很大区别。村民委员会是村民自治组织，由《中华人民共和国村民委员会组织法》调整。村内集体收入应当由村集体经济组织进行分配，但在实践中，很多地方没有村集体经济组织，其收入分配由村民委员会代为行使权利。因而，因土地收益分配纠纷发生诉讼时，村民一般将村民委员会作为被告。如何解决这一问题，法律应当对集体经济组织、村民小组性质、作用进行立法，加以规定。笔者就目前的现状予以考量，对土地收益分配纠纷的被告应当为村集体经济组织，在没有设立集体经济组织的地方，应为村民委员会。#p#分页标题#e#

　　热点二、安置补偿费的所有权问题。

　　《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

　　《土地管理法实施条例》第二十六条规定：征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

　　在实践中有两个不可回避的难点。

　　难点一、不同意集体统一安置的被征用土地的农户安置补偿权与未被征用土地但要求集体统一安置并统一享有安置补偿权之间矛盾。

　　例：某村A组有8户农户土地被征用，在讨论安置补偿费时，该8户农民要在8户内部实行分配，并拒绝村委会或村民小组的统一安置，但该组其他农户拒不答应，并要求共同享有，平均分配并对被征地户统一安置。

　　单独享有补偿权理由是土地管理法实施条例》第二十六条规定：不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

　　共同享有补偿权依据是土地属集体所有，因土地是一种不可再生的特殊财产，同时也是子孙后代生存之根本，土地征用补偿是以子孙后代生存为代价的特殊补偿。被征地农户放弃统一安置并不意味着其将来的子孙也放弃安置，将来还是会依法分配集体土地，对其他农户不公平，因此被占用的收益权应该属集体并依法集体分配。被征地农户必须接受集体统一安置。#p#分页标题#e#

　　难点二、不同意集体统一安置，村集体或村民小组其他户也都同意的情况下的安置补偿权所有权问题。

　　《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。这里有两个问题1、被征地平均占有耕志面积是以承包人口计算还是以实际现有人口计算的问题;请注意承包人口是指依据相关法律法规依法承包被征收单位耕地的人口。现有人口是指被征收单位现有实际人口，因婚嫁、死亡、新生等原因被征收单位承包人口不一定等于现有人口;问题2：当需要安置的农业人口数大于或小于被征地农户现有人口或承包人口时的安置补偿权问题。多余的安置人口的安置补偿费属集体所有，在集体内部平均分配，但关键是被征地户也是集体成员中的一员，他是否有权再次享受平均分配权的问题。

　　例某村A组8户土地40亩被征用，8户现有人口42人，征地前该组按承包人口计算人均耕地面积0.8亩，按现有人口计算0.5亩,则按承包人口计算需要安置的农业人口数等于40亩除以0.8亩每人即50人,按现有人口计算为80人。因此如何确定基数是合理分配安置补偿的基础。同时多余或少余需安置人口分配权的问题也必须作出明确规定。

　　热点三、土地补偿款分配权问题。

　　土地补偿款分配的主体是人,是依法享有分配权的自然人,因此如何合理界定依法享有分配权的自然人就是分配的核心与关键所在。

　　《物权法》第六十二条集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂，依照下列规定行使所有权：

　　(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;#p#分页标题#e#

　　(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;

　　(三)属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)集体经济组织代表集体行使所有权

　　由此我们不难得出结论，如何界定村集体经济组织成员或村内各集体经济组织也就是村民小组成员是合理分配土地补偿款的唯一法律依据。需要把握以下几个难点。

　　难点一：死亡人口土地补偿权问题。死亡人口在土地被征用前，死亡人所承包土地依法由相应人继承，其土地被征用是否有权参与分配目前尚无明确法律界线和规定。

　　难点二：新增人口土地(含婚迁、出生、领养等)补偿权问题。我国从1984年第一次正式土地承包到1998年第二次土地承包和2005年二轮土地延包都规定土地承包一定三十年不变，这在客观上造成新增人口除依法继承的土地外无承包土地。而对于没有土地承包权的是否享有补偿权也无明确规定。特别是征用土地后土地补偿分配前新增的人口，他们的补偿权的界定也必须明确。

　　难点三：外嫁女土地补偿权问题。部分外嫁女因种种原因户口未迁出，或即使迁出但却承包有耕地。对于这类人补偿权法律也无是一片空白。

　　难点四：“挂靠户”与“口袋户”的土地补偿权问题。所谓“挂靠户”是指现实中，某些人出于利益的驱动和其它原因，将户口挂在集体经济组织，但并不在本集体经济组织生产、生活，并未与集体经济组织成员形成较为固定的并具有延续性的联系，属典形的“空挂户”。所谓“口袋户”是指因种种原因农户把户口名义上迁出但实际却并未在任何地方上户口。对于这类人员集体成员资格认定也是一个有待解决的问题。#p#分页标题#e#

　　难点五：“非农户”土地补偿问题。部分村民因种种原因把家人部分或全家转成“非农户”，但实际承包集体耕地，以种地为生。他们的土地补偿权在实践中有较大争议。

　　难点六：大中专毕业生土地补偿问题。大中专毕业生已经拥有一技之长，享受了国家高等教育，在实践中多数人认为其不具备补偿资格，但因户口在本地，所以争议很大。

　　难点七：离婚或丧偶妇女户外嫁或外迁的土地补偿问题。离婚或丧偶妇女户因种种原因外嫁或外迁，其本人含子女户口可能也未迁出，或即使迁出，但因二轮土地延包“增人不增地减人不减地原则”依然保留有土地，特别是当当被征用土地正好是她们所承包的土地时矛盾更为突出。

　　难点八：军人土地补偿权问题。当前对于义务兵都无争议，关键是军官和士官的土地补偿权问题。军官应该相当于国家公务员，不应该享有补偿权，但因入伍前承包有耕地，耕地被征用时要求补偿现象突出。对于士官在实践中也有争议。